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縣政府能否以土地閑置為由注銷依法取得的國有土地使用權證?

案件事實

甲公司因抵債取得一塊2萬平方米的國有土地使用權及地上附著物,某縣人民政府給甲公司頒發國有土地使用證,用途為工業用地。2007年11月12日,縣人民政府以甲公司“取得涉案土地使用權后,一直未進行企業經營活動,未能有效使用該宗土地,造成大部分土地閑置”為由,作出了“關于注銷《國有土地使用證》及收回國有土地使用權的決定”。

甲公司不服該決定,向縣人民法院提起行政訴訟,請求人民法院撤銷該決定。甲公司經過三年多的奔波,縣人民法院于2011年4月26日正式立案。2011年7月18日,縣人民法院依據《行政復議法》第三十條第一款規定,以甲公司未向某縣人民政府的上級人民政府申請行政復議為由裁定駁回起訴。甲公司上訴后,州中級人民法院經審理裁定駁回上訴,維持原裁定。2013年1月3日,甲公司向省高級人民法院申請再審。2015年11月23日,省高級人民法院裁定指定州中級人民法院進行再審。2016年3月16日,州中級人民法院再審后認為行政復議不是本案的必備前置程序,遂指定縣人民法院重新審理。在某縣人民政府作出行政決定后,此次審理前,案涉土地上已由甲公司以外的單位建造了辦公樓及附屬設施。2016年8月23日,縣人民法院開庭審理后,判決確認某縣人民政府作出的“關于注銷《國有土地使用證》及收回國有土地使用權的決定”違法。甲公司和某縣人民政府均沒有上訴,判決已發生法律效力。

律師意見

本案是收回國有土地使用權行政糾紛案件,甲公司委托的代理人是甘肅合睿律師事務所律師馬玉萍。

馬玉萍律師認為,本案不屬于行政復議前置案件;某縣人民政府作出行政決定的主要證據不足、適用法律錯誤、違反法定程序,依法應當予以撤銷。主要理由是:

1.某縣人民政府的該決定不屬于行政復議前置案件。

本案不涉及國有土地使用權的權屬確認問題,甲公司是該土地的唯一合法使用權人是無疑的。某縣人民政府根據甲公司使用土地的現狀作出的決定,屬于行政處罰,而非行政確認,故行政復議不是本案進行行政訴訟的前置程序,甲公司依法可以直接提起行政訴訟。原裁定以甲公司未經過行政復議前置程序為由,駁回甲公司起訴是不當的。

2.某縣人民政府依據《閑置土地處置辦法》第二條、第四條規定注銷《國有土地使用證》,適用法律錯誤。

《閑置土地處置辦法》第二條適用的范圍是建設用地,并非工業用地。甲公司取得的《國有土地使用權證》載明涉案土地的性質為工業用地,不屬于《閑置土地處置辦法》規定的建設用地。

3.某縣人民政府作出該行政決定的程序違法。主要表現在:

(1)沒有依法公告、沒有在30日內開展土地使用情況調查,未向甲公司發出《閑置土地調查通知書》。

(2)沒有依法向甲公司告知行政處罰決定的事實、理由及依據;沒有告知甲公司依法享有的權利。

4.某縣人民政府是以甲公司“取得涉案土地使用權后,一直未進行企業經營活動,未能有效使用該宗土地,造成大部分土地閑置”為由收回土地使用權的,但沒有提供甲公司土地閑置的相關證據。

案件釋法依據和重點

《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規定:公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的,應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟。《最高人民法院關于適用《行政復議法》第三十條第一款有關問題的批復》法釋〔2003〕5號規定:根據《行政復議法》第三十條第一款的規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為,侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的,經行政復議后,才可以向人民法院提起行政訴訟,但法律另有規定的除外;對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的,不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。《閑置土地處置辦法》第二條、第四條、第五條規定:本辦法所稱閑置土地,是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地;收回國有土地使用權,應由縣人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告,再下達《收回國有土地使用權決定書》,注銷土地登記和土地證書;市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的,應當在三十日內開展調查核實,向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條、第四十一條規定:行政機關在作出行政處罰決定之前,應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據,并告知當事人依法享有的權利;行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據,或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯,行政處罰決定不能成立;當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第七十四條規定:行政行為有主要證據不足的、適用法律法規錯誤的、違反法定程序的、超越職權的、濫用職權的等情形之一的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為;行政行為有下列情形之一的,人民法院判決確認違法,但不撤銷行政行為:(一)行政行為依法應當撤銷,但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;(二)行政行為程序輕微違法,但對原告權利不產生實際影響的。

本案中,某縣人民政府的該行政決定,主要證據不足、適用法律錯誤、違反法定程序、明顯不當,行政決定違法是明顯的。雖然人民法院最終判決確認某縣人民政府的該行政決定違法,但并沒有判決撤銷該決定。這將會引起人們的思考,一方面,案涉土地上雖已建造了辦公樓及附屬設施,但若不撤銷該行政決定,是否符合確認行政行為違法但不撤銷行政行為的法定要件,或者說若撤銷該行政決定,是否會給國家利益、社會公共利益造成重大損害,則有進一步研究和探討的必要;另一方面,確認某縣人民政府作出的該決定違法后,因案涉土地上已由其他單位建造了辦公樓及附屬設施,甲公司對案涉土地的使用權仍沒有實現,行政違法顯得沒有成本,甲公司是否能夠通過權利救濟程序實現權利,則是行政訴訟司法所應考慮的問題。

普法教育的意義

1.依法行政的目的是為了防止違法行政,依法保護行政相對人的合法權益,依法行政是依法治國的根本要求,提高行政部門的依法行政水平,是法治政府建設的重要內容。行政部門實施行政處罰時,不僅要嚴格按照法律、法規規定的條件,還應當遵守法定的程序。否則,就可能侵犯行政相對人的合法權益。依法行政,是提高政府形象,提高行政效率,取信于民的重要保證。

2.要加大行政訴訟法的宣傳力度,強化行政訴訟的職能作用,使行政訴訟制度在保護行政相對人合法權益,促進依法行政,化解行政爭議,維護社會穩定中充分發揮作用。

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